2.3.2.- Los actos administrativos demandados están falsamente motivados
Aduce el apelante que la Cooperativa Integral de Servicios Especiales de Transporte de Boyacá si cumplió los requisitos previstos en el Decreto 1927 de 1991 y prueba de ello es que el estudio realizado para efectos de la publicación dio viabilidad a la misma, por lo que los actos administrativos demandados están consignados afirmaciones que faltan a la verdad, configurándose la falsa motivación.
Lo primero que debe indicarse es que el vicio de falsa motivación se presenta «(…) cuando la sustentación fáctica del acto carece de veracidad, es decir, no hay correspondencia entre lo que se afirma en las razones de hecho o de derecho que se aducen para proferir el acto y la realidad fáctica y/o jurídica del respectivo asunto (…)».
El Tribunal Administrativo de Casanare manifestó en la providencia impugnada que «(…) tal como quedó expresado en el acápite “Lo probado”, el estudio técnico que se tuvo en cuenta para emitir la Resolución 174 de 1999 fue el identificado con el número 002 de 1998, el cual hace parte de los antecedentes administrativos de los actos demandados y dicho estudio recomendó negar la licencia pedida; es más, la Resolución 174 es prácticamente una copia textual [de] dicho estudio (…)».
Esta Sala encuentra que, inicialmente, debe referirse a los requisitos y al procedimiento establecido en el Decreto 1927 de 1991 para el otorgamiento de las licencias de funcionamiento para las cooperativas destinadas al servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera.
En efecto, en su artículo 28, el decreto dispone que para la obtención de la mencionada licencia, se debe proceder de la siguiente forma:
«1. Solicitud dirigida al director general, regional o seccional del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, suscrita por el representante legal de la cooperativa, de acuerdo al lugar de domicilio de la misma, a la cual se deberán anexar los siguientes documentos:
a) Certificado de existencia y reconocimiento expedido por el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas;
b) Personería jurídica de la cooperativa;
c) Estudio de factibilidad en los términos del numeral 3º del artículo 5º del presente decreto, y
d) Póliza de garantía en los términos del numeral 4º del artículo 5º del presente decreto.
2. Se seguirá el trámite establecido en los artículos 6º, 7º, 8º, 9º y 10 de este decreto.
3. Una vez analizadas las oposiciones de las empresas ya constituidas y decidida su adjudicación a la nueva cooperativa, se comunicará por escrito a su representante legal sobre la disponibilidad y condiciones encontradas, para que dentro de los seis (6) meses improrrogables siguientes, reúna los requisitos establecidos en el artículo 17 del presente decreto para la obtención de la licencia de funcionamiento.
4. Acreditados los requisitos para la obtención de la licencia de funcionamiento, la dependencia competente del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito procederá a expedirla mediante resolución motivada adjudicando las rutas y horarios y/o áreas de operación y fijando la capacidad transportadora correspondiente.»
Para el otorgamiento de las licencias de funcionamiento para las cooperativas destinadas al servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera, el artículo 21 del Decreto 1927 de 1991 remite al procedimiento previsto en los artículos 6°, 7°, 8°, 9° y 10°, cuyo contenido es el siguiente:
«ART. 6º—El Instituto Nacional de Transporte y Tránsito dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de presentación de la solicitud completa de concepto previo de constitución, ordenara la publicación.
ART. 7º—La publicación tendrá estas formalidades:
a) La disponibilidad debe publicarse por una sola vez simultáneamente en dos periódicos de amplia circulación nacional certificada, en día martes;
b) Este aviso dentro de los tres (3) días siguientes al de la publicación, deberá fijarse por un período de diez (10) días hábiles en las carteleras de la oficina del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito que ordenó la publicación, en la oficina central y en aquellas regionales donde tengan sede las empresas mencionadas en el aviso, y
c) La publicación debe contener las rutas y horarios solicitados con su dirección y sentido, frecuencia, clase de vehículo, nivel de servicio, nombre del solicitante y de las empresas que tienen autorizadas la ruta en origen-destino y en tránsito, y el término para que las empresas afectadas puedan presentar sus oposiciones.
PAR.—La publicación de que trata el presente artículo se hará por la secretaría general del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito o por las direcciones regionales, según el caso y su valor deberá ser cancelado por la empresa solicitante dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de publicación.
Si no se hiciere el pago, se entenderá que desiste de la petición y se hará efectiva la póliza a que se refiere el numeral 4º del artículo 5º del presente decreto.
ART. 8º—Se podrán presentar oposiciones sustentadas técnica y/o jurídicamente dentro del término de dos (2) meses siguientes a la fecha de la publicación.
ART. 9º—El expediente que contenga esta actuación quedará a disposición de las sociedades transportadoras por el término de un (1) mes calendario, contado a partir del día siguiente al de la publicación, para que impugnen dentro del término establecido en el artículo anterior la pretensión de constitución de la nueva sociedad.
ART. 10.—Si se presentan oposiciones sustentadas técnica y/o jurídicamente, dentro del término de que trata el artículo 8º, el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito procederá a evaluar inicialmente los argumentos jurídicos expuestos por el oponente. Si éstos prosperan, se negará la autorización previa de constitución y no se hará efectiva la póliza de garantía al solicitante. Si la oposición fundamentada jurídicamente no prospera, el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito determinará mediante estudio dentro de los tres (3) meses siguientes, la disponibilidad de las rutas y horarios y/o áreas de operación que pretende servir la empresa a constituirse en la clase de vehículo y nivel de servicio solicitado.
Si la disponibilidad determinada por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito difiere en más de un 50% a la detectada por el solicitante, se le hará efectiva a éste la garantía a que se refiere el numeral 4º del artículo 5º del presente decreto y se negará la autorización previa de constitución. El Instituto Nacional de Transporte y Tránsito publicará la disponibilidad real, en los términos del artículo 54 del presente decreto y se seguirá el trámite de la adjudicación.
Si las oposiciones sustentadas técnicamente, prosperan o se determina que no existe disponibilidad, se negará la solicitud de autorización previa de constitución y se hará efectiva la garantía a que se refiere el numeral cuarto (4º) del artículo 5º del presente decreto. En caso contrario, se autorizará la constitución de la empresa.»
El artículo 6º del Decreto 1927 de 1991 contempla que dentro de los treinta días siguientes a la solicitud, se dará un concepto previo y se ordenará la publicación de la solicitud. Es a este análisis inicial al que hace referencia el demandante en su recurso de apelación y que es mencionado en la Resolución núm. 0174 del 25 de agosto de 1999, en los siguientes términos:
«(…) Que la división de Transporte del extinto INTRA Regional Boyacá-Casanare elaboró Estudio Técnico No. 033 de noviembre de 1993, en el cual se evaluó requisitos y se recomendó ordenar la publicación de solicitud de Licencia de Funcionamiento (…)».
Sin embargo, olvida el apelante las demás disposiciones que regulan el trámite. Así, el artículo 8º otorga la posibilidad de que se presenten oposiciones sustentadas técnica y/o jurídicamente dentro del término de los dos (2) meses siguientes a publicación y el artículo 9º dispuso que el expediente quede a disposiciones de las sociedades transportadoras por el término de un mes para impugnar dentro del término previsto en el artículo 8º la solicitud, en este caso, de otorgamiento de la licencia de funcionamiento.
El artículo 10º resalta que en el caso en que se presente oposiciones sustentadas técnica y/o jurídicamente dentro del término previsto en el artículo 8º, la autoridad administrativa evaluaría, en primer lugar, los argumentos jurídicos y, en caso de prosperar, negaría la autorización. Si aquellos argumentos jurídicos no prosperan:
«(…) el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito determinará mediante estudio dentro de los tres (3) meses siguientes, la disponibilidad de las rutas y horarios y/o áreas de operación que pretende servir la empresa a constituirse en la clase de vehículo y nivel de servicio solicitado.
Si la disponibilidad determinada por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito difiere en más de un 50% a la detectada por el solicitante, se le hará efectiva a éste la garantía a que se refiere el numeral 4º del artículo 5º del presente decreto y se negará la autorización previa de constitución. El Instituto Nacional de Transporte y Tránsito publicará la disponibilidad real, en los términos del artículo 54 del presente decreto y se seguirá el trámite de la adjudicación.
Si las oposiciones sustentadas técnicamente, prosperan o se determina que no existe disponibilidad, se negará la solicitud de autorización previa de constitución y se hará efectiva la garantía a que se refiere el numeral cuarto (4º) del artículo 5º del presente decreto. En caso contrario, se autorizará la constitución de la empresa.»
Como lo resalta la Resolución núm. 0174 del 25 de agosto de 1999, la Cooperativa Integral Metropolitana Ltda. y Transportes Los Muiscas S.A. presentaron oposiciones ante la solicitud de otorgamiento de una licencia de funcionamiento presentada por la Cooperativa Integral de Servicios Especiales de Transporte de Boyacá.
La presentación de estas oposiciones determinó la realización del estudio previsto en el citado artículo 10º, del cual da cuenta el acto administrativo, así:
«(…) Que el estudio técnico No. 002 de 1998, recomendó negar la Licencia de Funcionamiento a al (sic) empresa COOPERATIVA INTEGRAL DE SERVICIOS ESPECIALES DE TRANSPORTE DE BOYACÁ LIMITADA, “COINTRESBOY LTDA” por no cumplir con los requisitos mínimos exigidos por el Decreto 1927 de 1991. (…)».
El citado estudio (fol. 12-33, cuaderno antecedentes administrativos), realizado en mayo de 1998, tuvo como objetivo:
«(…) Evaluar la documentación presentada por la cooperativa Integral de Servicios Especiales de Transporte de Boyacá “COOINTRESBOY LTDA”, así mismo determinar si en las Rutas, solicitadas existe o no disponibilidad de horarios y a la vez analizar los argumentos expuestos por las empresas opositoras. (…)».
El citado estudio arrojó las siguientes recomendaciones y conclusiones:
