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1.3.- La sentencia de primera instancia

 

El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante providencia del 15 de diciembre de 2011, negó las pretensiones de la demanda.

 

Inicialmente, determinó el objeto de la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho indicando que sería:

 

«(…) la nulidad de la Resolución No. 174 de 1999, de la Resolución No. 0076 del 13 de marzo de 2001, y la nulidad del acto ficto por no haberse resuelto el recurso de apelación respecto del primer acto administrativo mencionado. El acto por el cual la Administración desató extemporáneamente la apelación, sin competencia funcional para ello, es inoponible a la actora y carece por entero de efectos jurídicos en lo que atañe a este juzgamiento (…)».

 

Para llegar a dicha conclusión señaló que artículo 60 del Código Contencioso Administrativo establecía que la ocurrencia del silencio administrativo negativo no le impedía a la administración resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, norma que debía ser interpretada en el sentido de que la pérdida de competencia de la administración para resolver los recursos se da una vez surtida la notificación del auto admisorio de la demanda, pues antes, la administración desconoce la existencia del proceso y, por ello, no se le puede exigir conducta diferente. Siguiendo dicho parámetro, manifestó en el caso concreto:

 

«(…) Por lo tanto, como el recurso de reposición fue resuelto y notificado antes de la notificación personal del auto admisorio de la demanda, no se configura el silencio administrativo negativo en este aspecto. (…) El 28 de diciembre de 2004 fue resuelto el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 174 de 1999, mediante Resolución No. 4056 y esta decisión fue notificada a COOINTRESBOY LTDA el 14 de enero de 2005, esto es, cuando ya la entidad accionada estaba enterada de la demandante. (…) Por ende, con respecto al recurso de apelación sí se presenta el silencia administrativo negativo (…)»

 

Posteriormente la Corporación planteó los problemas jurídicos que debía resolver, en la siguiente forma:

 

«(…) ¿Es procedente o no declarar la nulidad de las Resolución (sic) No. 174 de 1999, por medio de la cual se negó la licencia de funcionamiento a la entidad accionante; la Resolución No. 0076 del 13 de marzo de 2001, a través de la cual se confirmó expresamente esa negativa; y el silencio administrativo ficto ocurrido al no resolver oportunamente el recurso de apelación incoado contra el primer acto mencionado por las razones indicadas en el libelo demandatorio?

 

¿Hay lugar o no al restablecimiento del derecho solicitado? (…)».

 

Luego de un recuento de las pruebas recaudadas en el proceso, el Tribunal Administrativo de Casanare analizó el caso concreto, así:

 

«(…) a).- Como se señaló, la entidad accionante considera que se violó el derecho de asociación y que se incurrió en falsa motivación al haber señalado en el acto demandado que la demandante era una empresa “hipotética”. (…) La demandada, expresó que se considera que la empresa actora no existe porque no cuenta con licencia de funcionamiento para que se le adjudiquen rutas y horarios (…) Las pruebas aportadas permiten inferir que ambas entidades tienen la razón en lo que afirman, pues efectivamente aparece demostrado con documentos emanados de DANCOOP y de la Cámara de Comercio de Tunja que COOINTRESBOY LTDA existe jurídicamente; pero igualmente resulta acreditado que dicha entidad no tenía licencia de funcionamiento para operar en las rutas que solicitó, pues la demanda cuestiona precisamente los actos que le negaron esa licencia. (…) El Tribunal se pregunta entonces, si al haber utilizado el calificativo de “hipotética” al referirse a la sociedad demandante, ello vicia los actos demandados y amerita la declaratoria de nulidad solicitada. La respuesta es negativa, pues esa no fue la razón para negar la licencia a COOINTRESBOY LTDA como se verá más adelante.

 

b).- También se invocó violación del debido proceso porque hubo indebida notificación del acto administrativo, por cuanto se realizó mediante edicto, sin antes haber agotado la comunicación para la comparecencia personal a la notificación exigida por ley antes de su fijación; y porque se excedieron los términos establecidos para toda actuación administrativa, al proferirse una decisión 6 años después de presentada la solicitud (…) Sobre lo primero debe indicarse que, al revisar la documentación aportada, más concretamente los antecedentes administrativos de los actos demandados, se encuentra copia del oficio remitido a la entidad accionante citándola a notificarse de la Resolución 174 de 1999, lo mismo que a las dos entidades que realizaron objeciones. Estas últimas comparecieron y se notificaron personalmente por intermedio de sus representantes legales, pero no acudió la entidad accionante, ante lo cual debió ser notificada por edicto que es la forma establecida por la ley, cuando quien debe ser notificado personalmente no comparece. Pero además, la entidad accionante aparece interponiendo recursos de reposición y apelación en tiempo, el primero le fue resuelto expresamente y el segundo dio lugar a silencio administrativo negativo. En consecuencia, este motivo de nulidad tampoco prospera. (…) En lo que se refiere a la violación del debido proceso porque se excedieron los términos establecidos para toda actuación administrativa, al proferirse una decisión 6 años después de presentada la solicitud, tal mora se encuentra probada, pero no constituye causal de nulidad. Por ende, debemos desestimar también este cargo.

 

c).- Se adujo por la demandante violación del principio de prelación del derecho sustancial sobre el formal pero ello tampoco es aceptable. En efecto, cuando se analiza el acervo probatorio allegado se encuentra que la entidad accionante solicitó que le fuera autorizada licencia de transporte para varias rutas, pero las afirmaciones hechas en la publicación realizadas para el efecto resultaron falsas, pues al contrario de lo indicado en la publicación, que se hace con la información que ha entregado el peticionario interesado, en las rutas para las cuales se solicitaba la licencia ya se habían expedido otras licencias a otras empresas; pero además, los estudios económicos realmente no llenaban los requisitos para ser considerados como tales, tal como quedó expresamente señalado en el estudio No. 002 de 1998 y en la Resolución 174 de 1999. Entonces, no es que se haya dado prelación a las formas sobre el derecho sustancial, sino simple y llanamente que el demandante no cumplió los requisitos establecidos en el Decreto 1927 de 1991 (…) Así las cosas, al contrario de lo que afirma la entidad accionante, quien incumplió dicho decreto fue COOINTRESBOY LTDA y esa fue la razón para que se le negara la licencia (…) Por lo mismo, si hubo algún perjuicio (es otro de los cargos de la demanda), no es imputable a la entidad accionada sino a la sociedad actora por no haber cumplido con los requisitos necesarios para que se le otorgara la licencia, con lo cual prospera la excepción que la parte demandada denominó carácter privado de los perjuicios pretendidos por el actor dentro del escrito de la demanda. Ahora bien, en lo que se refiere a los daños reclamados en la acción de reparación directa que se aduce en la contestación de la demanda, si realmente existe tal debate judicial, deberá estarse a lo que se resuelva en aquel proceso.

 

d).- Otro de los cargos formulados fue la falsa motivación, al afirmar que el estudio recomendó negar la licencia de funcionamiento, lo cual no era cierto, toda vez que el citado estudio dio viabilidad a la petición para efectos de publicación. (…) Cuando se analiza el acervo probatorio, se encuentran algunos estudio técnicos sin soporte fáctico ni jurídico que encontraron viable la solicitud y aconsejaron otorgar la licencia; sin embargo, tal como quedó expresado en el acápite “Lo probado”, el estudio técnico que se tuvo en cuenta para emitir la Resolución 174 de 1999 fue el identificado con el número 002 de 1998, el cual hace parte de los antecedentes administrativos de los actos demandados y dicho estudio recomendó negar la licencia pedida; es más, la Resolución 174 es prácticamente una copia textual [de] dicho estudio. (…) En consecuencia, este cargo tampoco prospera.

 

e).- Y el otro cargo fue el de desviación de poder porque la entidad demandada desmejoró el servicio público y no satisfizo el interés general al negar la petición solicitada, y porque la Resolución 0174 de 1999 no expresa con precisión los requisitos que no se cumplieron impidiendo que se controviertan los argumentos consignados por medio de los recursos otorgados por la ley. (…) Tampoco está de acuerdo esta Corporación con estas aseveraciones, pues la Resolución 174 de 1999, al contrario de lo que afirma la parte demandante, claramente indica cuáles fueron las razones por las que se negó la licencia solicitada: no se encontró disponibilidad de horarios en las rutas solicitadas por la entidad demandante; la publicación ordenada no se hizo conforme a lo establecido en el artículo 54 del Decreto 1927 de 19991; y el estudio presentado por COOINTRESBOY LTDA como evaluación económica, no cumple con los requisitos mínimos exigidos en el estudio de factibilidad, puesto que su operación no es rentable. (…) Entonces, en la Resolución 174 de 1999 sí se expresaron con claridad las razones para no otorgar la licencia y además, uno de ellos se refiere a la autorización de rutas a otras empresas, para los sitios donde solicitaba licencia la demandante; el estudio técnico 002 de 1998 es muy claro en cuanto afirma que la demanda es poca, que las rutas autorizadas eran suficientes para cubrirla, que una nueva autorización para las mismas rutas daría lugar a problemas entre las empresas por los pasajeros y que por lo mismo no resultaba veraz ni rentable el estudio económico presentado por la entidad demandante. Por ende, este cargo igualmente no tiene acogida.

 

f).- Resta observar que la entidad demandada adujo la existencia de una acción de reparación directa, al parecer por los mismos o similares hechos, ya fallada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, negando las pretensiones. Sin embargo, tal afirmación no está probada, motivo por el cual no podemos acogerla o hacer otra clase de pronunciamiento, si se tiene en cuenta que conforme con el artículo 177 del C.P.C., a las partes les corresponde probar los hechos en que fundamentan sus pretensiones o defensas. Aquí no se probó el hecho exceptivo.

 

g).- No obstante, las consideraciones hechas en los literales a) a e) permiten concluir que la parte actora no desvirtuó la presunción de legalidad que ampara a los actos demandados, razones más que suficientes para desestimar las argumentaciones de la entidad accionante y negar las pretensiones de la demanda (…)»

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